“ नेपालको सार्वजनिक पूर्वाधारको कानुनी इतिहास”

नेपालमा सडक, पुल, भवन, सिँचाइ र विद्युत् आयोजना कसरी निर्माण भए भन्ने इतिहास जति महत्वपूर्ण छ, ती निर्माणलाई व्यवस्थित गर्न राज्यले कस्ता कानुन बनायो भन्ने इतिहास पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण छ।

किनकि पूर्वाधार केवल इँटा, ढुङ्गा, सिमेन्ट र डन्डीले बन्दैन।त्यसको जगमा राज्यको नीति, कानुन, संस्था, पूँजी र निर्माण व्यवसायीको भूमिका जोडिएको हुन्छ।

२००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनदेखि २०८३ सालसम्मको नेपालको सार्वजनिक निर्माणको यात्रा वास्तवमा राज्यको विकास सोच, प्रशासनिक संरचना र कानुनी चेतनामा आएको परिवर्तनको इतिहास हो।

२००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनपछि नेपालमा आधुनिक विकास प्रशासनको जग बसाल्ने प्रयास सुरु भयो। राणाकालदेखि रहेका निर्माणसम्बन्धी सरकारी संरचनालाई पुनर्गठन गर्दै पुरानो र नयाँ बाटो काज गोश्वारा एकीकृत गरी public work department (PWD) स्थापना गरियो। सडक र भवन निर्माणका कामलाई संस्थागत रूपमा अघि बढाउने यो महत्वपूर्ण कदम थियो।

२०१४ सालमा Road transportation organization (RTO) गठन भयो। त्रिभुवन राजपथ, हेटौंडा–नारायणगढ सडक र पछि पूर्व–पश्चिम राजमार्ग निर्माणको सुरुआतले सडकलाई राज्यको विकास प्राथमिकतामा स्थापित गर्‍यो। तर निर्माणको विस्तारसँगै सरकारी ठेक्का, प्रतिस्पर्धा र निर्माण व्यवसायीको जिम्मेवारीलाई कानुनी रूपमा व्यवस्थित गर्नुपर्ने आवश्यकता बढ्दै गयो।

२०२० सालमा बनेको रकम र सरकारी ठेक्का बन्दोबस्त ऐनलाई नेपालको आधुनिक सरकारी ठेक्का व्यवस्थापनको प्रारम्भिक महत्वपूर्ण आधार मान्न सकिन्छ।

यो ऐन २०२० भाद्र १ देखि लागू भएको थियो। यसले सरकारी ठेक्कामा टेण्डर वा बढाबढ/घटाघटको व्यवस्था गर्‍यो र ठेक्का सुरु हुनुभन्दा कम्तीमा तीन महिना अगावै सूचना प्रकाशित गर्नुपर्ने व्यवस्था राख्यो।

अझ रोचक कुरा के छ भने यही ऐनमा साझेदारीमा ठेक्का लिने, जमानीको दायित्व र subcontractor सम्बन्धी व्यवस्था पनि थियो। अर्थात् आज हामीले आधुनिक निर्माण व्यवसायका विशेषता ठान्ने केही अवधारणाको कानुनी जरो सात दशकअघिकै कानुनमा भेटिन्छ।

आजको सार्वजनिक खरिदमा सामान्य मानिने प्रतिस्पर्धात्मक ठेक्का प्रणालीको प्रारम्भिक कानुनी स्वरूप यही ऐनमा देखिन्छ। यसमा संयुक्त रूपमा ठेक्का लिने(जेभी) र contract अर्थात् सब-कन्ट्र्याक्टर सम्बन्धी व्यवस्थासमेत थियो। मूल contractor ले sub-contractor राखे पनि सरकारप्रतिको दायित्व भने मुल contractor कै रहने व्यवस्था गरिएको थियो।

यसको अर्थ नेपालमा सरकारी ठेक्का प्रणालीको सुरुआत २०६३ सालको सार्वजनिक खरिद ऐनबाट भएको होइन। त्यसको कानुनी जग २०२० सालमै राखिएको थियो।

त्यसपछि २०२१ सालमा राजमार्ग (निर्माण व्यवस्था) ऐन र २०२२ सालमा रकम तथा सरकारी ठेक्का बन्दोबस्त नियमहरू आए। यसले सरकारी निर्माण र ठेक्का प्रक्रियालाई थप कार्यविधिगत आधार प्रदान गर्‍यो।

ठेकेदार सम्बन्धी नियमावली, २०३१ नेपालको निर्माण व्यवसायलाई व्यवस्थित गर्ने महत्वपूर्ण कानुनी आधार थियो। यसले ठेकेदारको इजाजतपत्र र सार्वजनिक निर्माणमा सहभागितालाई व्यवस्थित गर्‍यो। पछि निर्माण व्यवसाय ऐन, २०५५ र नियमावली २०५६ आएपछि यो खारेज भयो। यसले नेपालको निर्माण व्यवसायलाई अनौपचारिक ठेक्काबाट संस्थागत व्यवसायतर्फ लैजान महत्वपूर्ण भूमिका खेल्यो।

त्यसैगरी २०३१ सालको सार्वजनिक सडक ऐनले सडक निर्माण, विस्तार, मर्मत र संरक्षणलाई छुट्टै कानुनी संरचनामा ल्यायो। यसले सडकलाई सामान्य सरकारी कामभन्दा माथि उठाएर सार्वजनिक सम्पत्ति र राज्यको दीर्घकालीन दायित्वका रूपमा स्थापित गर्‍यो।

२०३४ सालको जग्गा प्राप्ति ऐनले सार्वजनिक आयोजनाका लागि आवश्यक जग्गा कानुनी प्रक्रियाबाट प्राप्त गर्ने आधार दियो। यसपछि सडक, पुल, सिँचाइ र अन्य पूर्वाधारका लागि भूमि अधिग्रहण तथा मुआब्जा पनि विकास व्यवस्थापनका महत्वपूर्ण कानुनी विषय बने।

यस चरणले सार्वजनिक निर्माणको अवधारणालाई फराकिलो बनायो।ठेक्का दिनु मात्र होइन, आयोजना निर्माण गर्न आवश्यक भूमि सम्बन्धी प्रक्रिया पनि कानुनले सुनिश्चित गर्नु पर्ने भयो।

२०४९ सालमा जलस्रोत ऐन र विद्युत् ऐन बनेपछि नेपालको पूर्वाधार कानुन सडक र भवनबाट विस्तार भएर जलविद्युत्, सिँचाइ तथा ऊर्जा विकाससम्म पुग्यो। जलस्रोतको उपयोग र विद्युत् उत्पादनलाई कानुनी आधार दिनु देशको आर्थिक विकासको नयाँ चरण थियो।

२०५३ सालको वातावरण संरक्षण ऐन र २०५४ सालको वातावरण संरक्षण नियमावलीले विकास निर्माणमा वातावरणीय पक्षलाई पनि समावेश गरे। अब आयोजना बनाउने निर्णय गर्दा निर्माणको आर्थिक तथा प्राविधिक पक्षसँगै वातावरणीय प्रभावको मूल्याङ्कन र न्यूनीकरण पनि राज्यको जिम्मेवारी बन्यो।

यो परिवर्तनले विकासको परिभाषामा नयाँ आयाम थप्यो—पूर्वाधार निर्माणको सफलता संरचना बनेकोमा मात्र होइन, त्यसले वातावरणमा पार्ने प्रभावलाई जिम्मेवार ढङ्गले व्यवस्थापन गरेकोमा पनि निर्भर हुन थाल्यो

निर्माण व्यवसाय ऐन, २०५५ नेपालको निर्माण क्षेत्रको संस्थागत इतिहासमा अर्को महत्वपूर्ण मोड हो। यसले निर्माण व्यवसायलाई औपचारिक कानुनी पहिचान दिँदै इजाजतपत्र, वर्गीकरण र क्षमता निर्धारणको व्यवस्था गर्‍यो।

यसको कार्यान्वयनका लागि निर्माण व्यवसाय नियमावली, २०५६ जारी भयो, जसले निर्माण व्यवसायीको योग्यता, वर्गीकरण र दायित्वलाई थप व्यवस्थित गर्‍यो। यसै नियमावलीले ठेकेदारसम्बन्धी नियमावली, २०३१ लाई खारेज गर्‍यो।

यो केवल नाम परिवर्तन थिएन। निर्माण कार्यलाई अनौपचारिक ठेक्का अभ्यासबाट इजाजतप्राप्त र नियमन हुने व्यवसायका रूपमा विकास गर्ने राज्यको प्रयास थियो।

२०५८ सालको सडक बोर्ड ऐनले सडक निर्माणसँगै मर्मत र व्यवस्थापनका लागि छुट्टै संस्थागत संयन्त्रको अवधारणा अघि बढायो। यसले पूर्वाधार निर्माणपछि त्यसको संरक्षण र दिगोपनमा पनि राज्यको ध्यान विस्तार भएको देखाउँछ।

सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ र सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ नेपालको सार्वजनिक निर्माण व्यवस्थापनका निर्णायक कानुनी आधार बने।

यसले बोलपत्र, प्रतिस्पर्धा, प्राविधिक तथा आर्थिक योग्यता, मूल्याङ्कन, सम्झौता व्यवस्थापन, साइट हस्तान्तरण, भेरिएसन, मूल्य समायोजन, भुक्तानी र विवाद समाधानलाई समग्र खरिद प्रणालीभित्र ल्यायो।

यस चरणमा ठेक्का दिने प्रक्रिया मात्र होइन, ठेक्का सम्पन्न नहुँदासम्मको करार व्यवस्थापनलाई समेत कानुनी दायरामा राख्ने प्रयास भयो। सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालय (PPMO) को संस्थागत भूमिकाले पनि खरिद प्रणालीको अनुगमन र सुधारलाई केन्द्रमा ल्यायो।

२०७२ सालको संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा राज्यको संरचना पुनर्गठन गर्‍यो। भूकम्पपछिको पुनर्निर्माणका लागि पुनर्निर्माणसम्बन्धी ऐन, २०७२ आयो।

२०७४ सालको स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन र विपद् जोखिम न्यूनीकरण तथा व्यवस्थापन ऐनले स्थानीय पूर्वाधार, विपद् प्रतिरोधी संरचना र स्थानीय तहको जिम्मेवारीलाई कानुनी आधार दिए।

२०७५ सालको सार्वजनिक–निजी साझेदारी तथा लगानी ऐनले ठूला पूर्वाधारमा निजी पूँजी र व्यवस्थापन परिचालन गर्ने बाटो विस्तार गर्‍यो। २०७६ को वातावरण संरक्षण ऐनले वातावरणीय नियमनलाई नयाँ चरणमा पुर्‍यायो। २०७९ को खानेपानी तथा सरसफाइ ऐनले खानेपानी र सरसफाइ क्षेत्रलाई थप कानुनी आधार दियो।

यसबीच विद्युतीय सार्वजनिक खरिद प्रणाली (e-GP) ले कागजी बोलपत्र प्रक्रियालाई डिजिटल माध्यममा लैजाने परिवर्तनको प्रतिनिधित्व गर्‍यो। २०८३ सालमा सार्वजनिक खरिद ऐनको दोस्रो संशोधन तथा नियमावलीका १५औँ र १६औँ संशोधन प्रकाशित हुनुले सार्वजनिक खरिदको कानुनी संरचना अझै परिमार्जनकै क्रममा रहेको देखाउँछ।

२००७ सालमा संस्थागत पुनर्संरचनाबाट सुरु भएको यात्रा २०२० मा सरकारी ठेक्काको कानुनी आधार, २०३१ मा सार्वजनिक सडक र ठेकादार सम्बन्धि नियमावली, २०३४ मा जग्गा प्राप्ति, २०४९ मा ऊर्जा, २०५५ मा निर्माण व्यवसाय, २०६३ मा आधुनिक सार्वजनिक खरिद र २०७२ पछि संघीयता, पुनर्निर्माण तथा निजी लगानीसम्म आइपुगेको छ।

यो क्रमले राज्यको विकास सोचमा आएको रूपान्तरण देखाउँछ। विभागीय निर्माणबाट प्रतिस्पर्धात्मक ठेक्कातर्फ, परम्परागत ठेकेदारबाट औपचारिक निर्माण व्यवसायीतर्फ, सडक निर्माणबाट बहुआयामिक पूर्वाधारतर्फ र कागजी प्रक्रियाबाट डिजिटल प्रणालीतर्फ उन्मुख भएको देखाउछ।

सात दशकमा नेपालले सार्वजनिक निर्माणका लागि कानुनको एउटा विस्तृत संरचना निर्माण गरेको छ। तर यो इतिहास केवल कानुन थपिएको सूची होइन। विकासको जिम्मेवारी, स्रोत परिचालन र सार्वजनिक जवाफदेहिताको परिभाषा बदलिँदै गएको कथा हो।

आजको चुनौती यी कानुनको संख्या बढाउनु मात्र होइन, तिनलाई आयोजनाको गुणस्तर, समय, लागत र सार्वजनिक हितसँग जोड्नु हो। किनकि नागरिकले ऐनको दफा होइन, त्यसबाट बनेको सडक, पुल, खानेपानी, विद्युत् र सार्वजनिक भवन लगाएतका पुर्वाधार प्रयोग गर्छन्।

नेपालको सार्वजनिक निर्माणको इतिहासमा कानुनले बाटो कोर्‍यो अब त्यो बाटोले कस्तो विकास दियो? भन्ने मूल्याङ्कन नै यसको अर्को ऐतिहासिक अध्याय हुनेछ।